Équilibre budgétaire : un défi pour le prochain gouvernement

• Le budget présenté le 18 mars 2026 maintient l’engagement de rétablir l’équilibre budgétaire pris lors de l'exercice précédent, tout en restant largement silencieux sur les moyens à mettre en œuvre pour y parvenir.

• Étant donné que l’essentiel des efforts pour éliminer le déficit se fera dans les quatre années qui s’amorcent, soit de 2026-2027 à 2029-2030, ce défi reposera essentiellement sur les épaules du prochain gouvernement qui sera choisi en octobre prochain.

• L’enjeu de finances publiques se doublera donc d’un enjeu politique. Dans quelle mesure les partis qui s’affronteront dans le prochain rendez-vous électoral entendront-ils poursuivre ou modifier la trajectoire esquissée par le gouvernement sortant? Et surtout, comme la lutte au déficit exigera une réduction de la croissance des dépenses, comment les partis politiques qui cherchent à former le prochain gouvernement s’y prendront pour atteindre cet objectif, un sujet qui est encore peu abordé dans le débat public ?

• La tentation pourrait être grande pour les formations politiques susceptibles de former le prochain gouvernement en période électorale et dans un contexte économique morose, de minimiser les efforts à déployer pour limiter la croissance des dépenses et ultimement de reporter les arbitrages difficiles.

• La Loi sur l'équilibre vise ultimement une plus grande discipline budgétaire, mais ne doit pas être un dogme. D'ailleurs d'autres gouvernements, comme celui du Canada, ne s'imposent pas de telles contraintes. Il n'en reste pas moins que le retour à l'équilibre budgétaire est aujourd’hui une obligation légale pour le Québec. Un gouvernement qui choisit de se soustraire à cette obligation devra modifier la loi et se soumettre à un débat public.

• Pour éclairer cette réflexion, la présente analyse propose une simulation des dépenses et des revenus du gouvernement du Québec à long terme, soit à l'horizon 2045, afin d'illustrer la trajectoire des finances publiques du Québec dans le cas où le plan de retour à l'équilibre est respecté et dans le cas où il est abandonné. L'objectif n'est pas de prévoir ce qui va se passer mais plutôt d'identifier la marge de manœuvre du prochain gouvernement et les conséquences d'opter ou non pour la rigueur budgétaire.

Un plan de retour qui requerra d’importantes compressions

• C’est dans le budget de mars 2025 que le gouvernement Legault a annoncé formellement son plan de réduction du déficit menant à son élimination d’ici 2029-2030 pour se conformer à la Loi sur l’équilibre budgétaire, qui repose sur une définition du solde budgétaire incluant les versements au Fonds des générations.

• Pour la première année de cette période quinquennale de redressement budgétaire (2025-2026), le déficit a finalement été beaucoup moins important que prévu. Alors que les prévisions initiales anticipaient un déficit de 13,6 G$, celui-ci a finalement été ramené à 9,9 G$ (1,5 % du PIB) dans le récent budget 2026-2027. Cette amélioration marquée par rapport aux prévisions initiales s’explique essentiellement par une croissance plus importante qu’anticipée du PIB nominal et donc des entrées fiscales.

• Pour revenir à l’équilibre, le budget a misé sur la croissance de certains revenus, comme l’apport des sociétés d’État et l’élimination de certains avantages fiscaux. Mais l’essentiel de l’effort repose sur un frein à la croissance des dépenses de portefeuilles, avec une cible fixée à seulement 1,5 % en moyenne par année de 2026-2027 à 2029-2030.

• Ce rythme de croissance est inférieur à l'inflation anticipée, ce qui implique une réduction des dépenses de portefeuilles en termes réels. Ce rythme est aussi nettement plus bas que ce que le Québec a connu depuis 2018-2019 (7,0 % par année en moyenne) et plus faible que la croissance naturelle des dépenses de portefeuilles que nous estimons à 3,7 % (graphique 1).

• Rappelons que lors de la période de redressement budgétaire sous le gouvernement Couillard, entre 2014-2015 et 2017-2018, les dépenses ont crû en moyenne par année de 3,2 % et avec une seule année inférieure au rythme d’inflation. Cette période, qui a profondément marqué les esprits au Québec, a pourtant été nettement moins exigeante, en termes de contrôle des dépenses, que le plan actuel de retour à l’équilibre.

Un plan qui reste à préciser

• Ce rétablissement prévu de l'équilibre budgétaire exigera donc une discipline financière particulièrement stricte. L’an dernier, le Vérificateur général du Québec avait d'ailleurs émis des réserves sévères sur la première mouture de cette stratégie. Sur la base des données du budget précédent, le vérificateur estimait que plus de la moitié des mesures n’avaient pas été identifiées, ce qui lui permettait de conclure que ce plan était incomplet.

• À la lumière du budget de mars 2026, le gouvernement a toutefois commencé à répondre à ces critiques en dévoilant certaines pistes qui lui permettront de freiner la croissance des dépenses. L'effort s'appuie désormais sur des leviers identifiés : le Chantier de l'efficacité de l'État, le projet de loi n° 7 pour réduire la bureaucratie, la suppression visée de 5 000 postes dans la fonction publique, et la réduction du recours aux agences privées en santé. De plus, l’ampleur des « initiatives additionnelles » requises a légèrement diminué : l'écart à résorber a été révisé à la baisse, de 2,5 G$ à 2,0 G$ pour 2029-2030. Néanmoins, la capacité réelle de l'appareil étatique à livrer ces économies sans affecter les services reste à démontrer.

• L'expérience récente permet de montrer à quel point la trajectoire prévue est incertaine. Dans le budget de 2025-2026, en principe la première année du plan de retour à l'équilibre, la croissance des dépenses de portefeuilles était prévue à 1,8 %. Elle a plutôt atteint 4,5 %, selon les données plus récentes. Cette évolution, nettement supérieure aux prévisions, a pourtant exigé des compressions et des efforts de rationalisation importants, notamment en santé et en éducation, qui ont suscité de vives réactions et se sont heurtés à des difficultés de mise en œuvre.

• On peut donc raisonnablement se demander comment, à la lumière de ces difficultés, le gouvernement sera en mesure de maintenir le rythme prévu pour les quatre années à venir — soit 1,6 % en 2026-2027, 2,4 % en 2027-2028, 1,0 % en 2028-2029 et 1,2 % en 2029-2030, pour une moyenne annuelle de 1,5 % — sans remettre profondément en cause les pratiques actuelles et sans affecter les services à la population.

• L’ampleur de l'effort budgétaire requis permet de prévoir que l’atteinte des cibles ne pourra se faire uniquement par des mesures de bonne gestion, une réduction de la bureaucratie ou des gains de productivité de l’appareil gouvernemental. Le Conseil du Trésor le reconnaît : le gouvernement prévient que « le statu quo n'est plus une option » et qu'il devra procéder à des arbitrages. L'atteinte de l'équilibre exigera de recentrer l’État sur ses missions essentielles, d'imposer d'importants changements dans les façons de faire et d'effectuer une révision « ordonnée et rigoureuse » du panier de services offerts aux citoyens.

• Il est hautement improbable qu’un tel virage n’affecte pas le niveau des services et l’intégrité des missions actuelles de l’État. En outre, l’atteinte de ces objectifs ne sera pas possible sans déployer des efforts pour faire accepter ces changements par la population et dégager un certain niveau de consensus. Ce débat très difficile n’a pas encore eu lieu.

• Ce sont là des enjeux exigeants, qui devront être abordés dans une grande transparence et qui interpellent toutes les formations politiques voulant former le prochain gouvernement. Il est certes difficile d’aborder ces questions dans un contexte électoral où la tradition veut que les partis proposent de nouveaux projets et de nouveaux programmes plutôt qu’un contrôle des dépenses. Mais un devoir de transparence s’imposera pour assurer le consensus minimal dont le Québec aura besoin pour affronter ces défis avec succès.

Des dépenses qui augmentent rapidement, notamment à cause du vieillissement

• Le défi du retour à l’équilibre budgétaire est d’autant plus difficile à relever que, bien que des facteurs conjoncturels affectent, à court terme, la situation budgétaire actuelle, le déficit budgétaire demeure fondamentalement structurel. Il découle d'une dynamique simple : la croissance des dépenses surpasse systématiquement celle des revenus.

• Ce déséquilibre entre le rythme de croissance des revenus et celui des dépenses s’est cristallisé depuis la pandémie. Les dépenses totales sont ainsi passées de 24,4 % du PIB en 2018-2019 à 26,1 % en 2025-2026, tandis que les revenus ont évolué de 26,1 % à 24,9 % sur la même période.

• En l'absence de mesures de redressement, comme celles qu’a prévues le gouvernement, cette tendance se poursuivrait et l’écart entre les revenus et les dépenses irait en augmentant. Selon notre scénario sans retour à l’équilibre budgétaire, les dépenses totales atteindraient 26,9 % du PIB en 2029-2030, alors que dans le cadre financier présenté dans le budget 2026 du gouvernement du Québec, elles s’élèvent à 24,3 % en 2029-2030, soit 2,6 points de pourcentage de différence (graphiques 2 et 3).

• Ce déséquilibre structurel s'explique en grande partie par la stagnation démographique et le vieillissement de la population, qui exercent une pression à la hausse sur les coûts des services publics, particulièrement en santé, mais qui limitent aussi la croissance des revenus, en affectant négativement la croissance de la population active et de l’économie. Les plus récentes restrictions en immigration réduisent l'apport de nouveaux revenus pour le gouvernement du Québec.

• En outre, le gouvernement du Québec a volontairement réduit ses revenus autonomes, notamment par le biais de baisses d'impôt des particuliers, et augmenté ses dépenses avec plusieurs nouvelles initiatives, notamment les embauches dans le secteur public.

• Le déséquilibre entre les dépenses et les revenus a été amplifié, à plus court terme, par des facteurs conjoncturels, comme la pandémie et la crise commerciale.

Faible croissance économique en perspective

• Une voie de passage pour retourner à l'équilibre pourrait être de miser sur une croissance économique plus forte. Par exemple, un tel sursaut de l'économie a permis d'afficher, pour 2025-2026, un déficit plus faible qu'anticipé. De la même façon, de meilleurs résultats économiques pourraient réduire le recours à la provision pour éventualités prévue dans le budget, et ainsi réduire la pression sur les dépenses nécessaires pour retrouver l'équilibre. Le ministre des Finances a par ailleurs évoqué le fait qu'une renégociation favorable de l'ACEUM pourrait procurer des revenus additionnels qui combleraient l'écart résiduel non encore identifié dans les projections.

• À court terme, un tel revirement n'est pas prévu. En raison des relations difficiles avec les États-Unis et du contexte mondial, selon les prévisions du budget, la croissance du PIB réel pour le Québec sera faible : 1,1 % en 2026 et 1,4 % en 2027, tout comme celle du PIB nominal, soit 3,5 % et 3,4 %.

• À plus long terme, rien ne permet de prévoir un retournement positif. Nos projections de croissance du PIB sont inférieures aux valeurs historiques. Cela tient essentiellement au fait que la stagnation démographique limitera le potentiel de croissance et que l'expérience des années récentes ne permet pas d'entrevoir une augmentation plus rapide de la productivité.

• La croissance annuelle du PIB nominal, qui intègre l'effet de l'inflation, constitue une mesure plus appropriée pour projeter les revenus fiscaux. Alors qu'elle s'établissait à 4,2 % en moyenne au cours des deux décennies précédentes, elle se chiffrera plutôt à 3,2 % en moyenne pour les vingt prochaines années, et devrait glisser progressivement pour atteindre 2,9 % à l'horizon 2045 (graphique 4).

• Il serait hasardeux de miser sur une croissance économique plus forte pour assurer le rétablissement de l’équilibre des finances publiques.

• Une autre avenue est toutefois possible, celle de la fiscalité. Bien que l'augmentation du fardeau fiscal soit un levier possible pour rétablir l’équilibre, cette solution n’est sans doute pas appropriée dans le contexte économique actuel, marqué par la guerre commerciale, l’incertitude et le ralentissement de la croissance.

• Par ailleurs, le Québec ne dispose pas d’une grande marge de manœuvre parce que son fardeau fiscal est déjà très élevé. Cette piste est également hasardeuse pour des raisons politiques avec la proximité d’une campagne électorale.

• Cependant, si le prochain gouvernement ne veut pas se résoudre à une baisse de la croissance des dépenses aussi forte que celle que prévoit le dernier budget, ou encore s’il est incapable d’atteindre ces cibles, l’approche fiscale deviendra nécessaire.

Les déficits ne disparaîtront pas sans intervention

• Ces déséquilibres, parce qu’ils sont de nature structurelle, ne peuvent pas se résorber de façon naturelle sans interventions directes. Au contraire, si rien n’est fait, l’écart croissant entre les revenus et les dépenses de l’État fera en sorte que les déficits, le niveau de la dette publique et le poids du service de la dette aillent en augmentant, et que la progression de ces indicateurs sera de nature exponentielle.

• Les pressions exercées par ce déséquilibre structurel peuvent être illustrées en comparant les résultats de nos deux scénarios, avec et sans retour à l’équilibre budgétaire.

• Ces scénarios ont une valeur d’illustration. Ils permettent d’établir la fourchette des possibilités entre l’inaction et une politique de retour à l’équilibre. D’autre part, ils démontrent pourquoi le redressement des finances publiques est nécessaire. Les projections de la croissance des dépenses de portefeuilles des deux scénarios (graphique 5) illustrent des conséquences importantes, même à court terme.

Sans plan de retour, les déficits augmenteraient

• Le déficit passerait ainsi de 9,9 G$ en 2025-2026 à 19,2 G$ en 2029-2030 (graphique 6).

• Le déficit, qui s’élevait à 1,5 % du PIB en 2025-2026, grimperait à 2,6 % en 2029-2030, ce qui devrait commencer à déclencher des signaux d’alarme.

Sans plan de retour, les déficits augmenteraient

• Le déficit passerait ainsi de 9,9 G$ en 2025-2026 à 19,2 G$ en 2029-2030 (graphique 6).

• Le déficit, qui s’élevait à 1,5 % du PIB en 2025-2026, grimperait à 2,6 % en 2029-2030, ce qui devrait commencer à déclencher des signaux d’alarme.

• Ces déficits auraient des répercussions significatives. Tout d'abord, ils nécessiteraient des emprunts additionnels, et donc occasionneraient une augmentation marquée du niveau de la dette.

• Sans efforts de retour à l'équilibre, la dette atteindrait 44,8 % du PIB en 2029-2030. Par contre, une politique de retour à l'équilibre permettrait d'amorcer cette réduction du poids de la dette, qui passerait de 38,8 % à 37,9 % du PIB (graphique 7).

• Par ailleurs, lorsque la dette augmente, le service de la dette, soit les paiements des intérêts et frais liés à ce financement, ira également en augmentant. Dans le scénario sans intervention, ce service de la dette passera de 10,2 G$ à 13,2 G$, entre 2025-2026 et 2029-2030, soit un passage de 6,3 % à 7,3 % des revenus, détournant des fonds qui, autrement, auraient pu être consacrés aux missions de l’État. Dans le scénario de retour à l’équilibre, ces sommes augmentent, mais de façon plus modeste, passant de 10,2 G$ à 11,6 G$.

Même après un retour à l’équilibre, un retour des déficits

• Un modèle de projection comme celui qu’a développé l’IDQ a comme objectif de dégager des tendances à long terme. Il repose sur l’hypothèse qu’après un retour à l’équilibre en 2029-2030, la croissance des dépenses jusqu’en 2045 retrouverait un rythme normal.

• Cet exercice de projection permet de constater que le rythme naturel de croissance des dépenses serait supérieur à celui des revenus, ramenant rapidement les finances publiques du Québec en territoire déficitaire.

• Cette situation s'explique principalement par une croissance économique faible, avec une progression annuelle moyenne de 3,2 % du PIB en termes nominaux entre 2030 et 2045, ce qui reflète les fondamentaux de l'économie québécoise, et plus particulièrement sa démographie et sa productivité.

• Toutefois, la croissance de la population en âge de travailler (20 à 64 ans) demeure plus faible que les moyennes historiques : 0,1 % par année en moyenne entre 2030 et 2045. À titre indicatif, cette croissance s'est élevée à 0,3 % par année en moyenne entre 2010 et 2025.

• Ce ralentissement reflète les nouvelles orientations du plan d'immigration du Québec de 2026, qui prévoit l'accueil de 45 000 immigrants permanents par année ainsi que le maintien de la cible de 375 000 immigrants temporaires sur le territoire.

• Nos simulations tablent sur une croissance de la productivité de 1,2 % par année en moyenne entre 2030 et 2045. Il s'agit d'une hypothèse prudente, mais non pessimiste — à titre de comparaison, la Chaire de recherche en fiscalité et en finances publiques de l’Université de Sherbrooke retient une croissance de la productivité de 0,85 % à long terme.

• En conséquence, le déficit, exprimé en pourcentage du PIB, après avoir atteint brièvement zéro en 2029-2030, reprendrait par la suite progressivement une remontée pour atteindre, en 2045-2046, un niveau de 2,4 % du PIB (graphique 8). En revanche, avec un retour à l'équilibre en 2029-2030, les déficits ne reviendraient au niveau d'aujourd'hui (1,5 % du PIB) qu'en 2040-2041.

Sans rééquilibrage, un scénario difficile à remédier

• Il faut souligner que cette situation des finances publiques, déjà difficile dans le cas où le Québec réussit à rétablir l’équilibre de ses finances publiques, deviendrait ingérable si cet effort n’avait pas été entrepris. Dans ce cas, le déficit, déjà à 2,6% du PIB en 2029-2030, augmenterait très rapidement pour être porté à 7,0 % en 2045-2046 (graphique 8).

• Cet écart considérable tient au fait que, sans mesures de redressement dans la deuxième moitié des années 2020, la base à partir de laquelle la croissance des dépenses se poursuivrait après 2030 serait structurellement plus élevée.

• Cette projection permet de montrer à quel point le contrôle du déficit, dès maintenant, est essentiel pour la maîtrise future des finances publiques et que l’absence de gestes supplémentaires, dans les années qui viennent, entraînerait des conséquences sur leur soutenabilité.

• Il existe bien sûr un éventail de stratégies budgétaires entre l’inaction d’un côté, et le respect intégral de la trajectoire exigée par la loi. Un gouvernement pourrait choisir de modifier la loi pour étaler l’élimination du déficit sur une plus longue période, ou encore fixer une autre cible que le déficit zéro. Mais nos simulations permettent de montrer que moins de fermeté à court terme dans le contrôle du déficit aura des conséquences négatives démultipliées dans les années futures. Aussi attrayante que soit l’idée de mettre la pédale douce dans la lutte au déficit, la résultante sera de déplacer le fardeau dans l’avenir et surtout, d’alourdir ce fardeau.

Une réduction prévisible du poids de la dette

• L’importance d’agir maintenant pour reprendre la maîtrise du déficit apparaît clairement à travers une analyse du niveau d’endettement du Québec, la variable la plus cruciale pour évaluer la pérennité des finances publiques. Les déficits qui s’ajoutent année après année augmenteront le niveau de la dette. Mais le fardeau que représente cette dette dépendra de l’équilibre entre le degré d’endettement et la capacité économique de le supporter.

• Rappelons à cet égard que le Québec s'est également donné des objectifs de réduction du poids de la dette nette en pourcentage du PIB, qui doit atteindre 35,5 % du PIB en 2032-2033, puis 32,5 % en 2037-2038, avec une marge de plus ou moins 2,5 points de pourcentage.

• Dans le scénario de retour à l'équilibre, l’accumulation de dette demeurerait moins rapide que la croissance de l'économie, tant et si bien que la dette nette, exprimée en pourcentage du PIB, amorcerait une tendance à la baisse. Ainsi, le ratio de la dette nette par rapport au PIB, après une légère hausse qui le porterait à 39,3 % en 2027-2028, reculerait progressivement jusqu'en 2036-2037 (graphique 9).

• Toutefois, cette baisse s'arrêtera en raison d'une augmentation marquée des déficits comptables à partir de 2034-2035.

• La cible fixée par le gouvernement, un niveau de dette nette de 32,5 % du PIB en 2037-2038, serait atteinte. Nos projections l'établissent à 34,3 %, ce qui s'inscrit dans la fourchette cible de plus ou moins 2,5 points de pourcentage du PIB. Par la suite, la dette en pourcentage du PIB remonterait graduellement pour atteindre 39,3 % en 2045-2046, principalement sous l’effet des déficits budgétaires croissants.

• Cette situation de relatif équilibre, où le poids de la dette baisse progressivement, n’empêchera pas une certaine augmentation du service de la dette, qui passera de 6,3 % aujourd’hui à 8,5 % en 2045-2046.

• Notons que si un coup de barre n’avait pas été donné pour éliminer le déficit, soit notre scénario sans plan de retour à l’équilibre, la poursuite d’un taux de croissance raisonnable des dépenses à partir de 2030-2031 mènerait à la catastrophe. La dette, dans un tel scénario, poursuivrait sa croissance pour dépasser 90 % du PIB en 2045-2046.

Le Québec reste vulnérable à la hausse des taux d’intérêt

• Les projections du scénario de retour à l’équilibre peuvent sembler rassurantes parce qu’elles montrent que les finances publiques du Québec, même si elles retrouvaient le chemin du déficit, enregistreraient un progrès en ce qui a trait au critère le plus important, le niveau de la dette.

• Mais il est important de tenir compte du fait qu’avec cette réduction bienvenue du poids de la dette, le Québec ne fait pas figure de modèle, il est plutôt en mode rattrapage. Le niveau d'endettement actuel de la province, à 38,8 % de son PIB au 31 mars 2025, est supérieur à la moyenne provinciale canadienne (30,4 %). Le Québec est au deuxième rang des provinces pour l’importance de sa dette nette par rapport à son PIB, devancé seulement par Terre-Neuve-et-Labrador.

• Malgré des progrès importants depuis une décennie et des perspectives positives pour les deux prochaines décennies, le niveau actuel d’endettement reste encore élevé et fait en sorte que le Québec reste vulnérable aux soubresauts économiques et financiers. Les finances publiques demeurent notamment exposées au risque d'une augmentation des coûts d'emprunt. Dans un contexte où l'endettement souverain s'est considérablement accru à l'échelle mondiale depuis la pandémie, une réévaluation du risque par les marchés financiers pourrait entraîner une révision à la hausse des taux d'intérêt pour l'ensemble des emprunteurs, incluant le Québec.

• Bien que ce niveau soit inférieur à celui observé lors de l'assainissement des finances publiques des années 1990, toute hausse des taux se traduirait par un alourdissement du service de la dette.