Dépenses en éducation

Lors de la campagne électorale de 2018, la Coalition Avenir Québec (CAQ) avait placé l'éducation au cœur de ses priorités avec d’ambitieux engagements : instaurer la maternelle 4 ans universelle et gratuite, reprioriser la réussite éducative, instaurer un plancher de services professionnels ou encore revaloriser la profession enseignante.

Le gouvernement Legault a-t-il atteint ses objectifs? Cette question a été éclipsée par les importantes tensions qui ont marqué la fin de son second mandat : négociations difficiles avec les syndicats de l’enseignement, défis croissants pour répondre aux besoins diversifiés des élèves et surtout, compressions budgétaires annoncées lors du budget 2025-2026 dans le cadre d’un plan de retour à l'équilibre budgétaire. Ce plan prévoit un frein aux dépenses en éducation, ce qui a provoqué de vives réactions.

Le débat public s'est alors polarisé entre deux visions : d'un côté, les critiques dénonçant l'impact négatif des compressions sur un réseau qu’ils estiment sous-financé; de l'autre, le gouvernement du Québec qui met de l’avant les investissements significatifs effectués lors de ses deux mandats. Mais au-delà des guerres de chiffres, ce débat soulève des questions fondamentales. Comment ont été utilisées les sommes publiques dédiées à l’éducation au cours des dernières années? Ont-elles atteint leurs objectifs? Les compressions à venir pourront-elles être réalisées sans affecter la qualité des services aux élèves ?

Les dépenses en éducation du gouvernement québécois ont connu une augmentation substantielle depuis l’arrivée au pouvoir de la CAQ, passant de 14,9 G$ en 2018 à 23,4 G$ en 2024 (graphique 1). Cela représente une croissance annuelle moyenne de 7,8%, soit bien au-delà de l'inflation au cours de cette période (3,4%).

Cette progression de 57 % en six ans a légèrement surpassé celle de l’ensemble des autres portefeuilles ministériels, qui s'est établie à 54 % pour la même période, ce qui reflète une certaine priorisation du secteur par le gouvernement au cours de ses deux mandats. Toutefois, l’année 2025 (données provisoires) marque une rupture avec un gel des dépenses qui, sans diminuer, n'augmentent plus.

Les dépenses en éducation dont il est question ici portent sur l'enseignement primaire, secondaire et la formation des adultes. Elles comprennent principalement les budgets de fonctionnement du réseau public de l'éducation, qui représentent les deux tiers du budget du ministère. Le reste des dépenses est voué aux subventions octroyées aux écoles privées, au fonctionnement du ministère et au soutien aux organismes publics. Elles excluent les dépenses pour la construction et la rénovation des écoles (voir encadré 1).

La progression des dépenses découle en partie d’une hausse de près de 10 % du nombre d’élèves survenue entre 2018 et 2024 (graphique 2). Cette croissance de la démographie scolaire entraîne un ajustement des coûts opérationnels du réseau de l’éducation car ce dernier est tenu de respecter certaines normes réglementaires, comme les ratios maîtres-élèves et la prestation de services obligatoires pour tous les enfants scolarisés. Cette augmentation des effectifs scolaires est attribuable à deux phénomènes distincts survenus au cours de la période.

Tout d’abord, le réseau a dû absorber une pression endogène et prévisible : un « mini baby-boom ». Entre les années 2000 et 2012, le nombre de naissances au Québec est passé de 72 000 à près de 89 000 par année, suscitant une première vague de croissance des effectifs jusqu'en 2021 (graphique 3). L’ajout de classes de maternelle 4 ans à partir de 2019 a également eu un impact sur les effectifs.

Ensuite, à partir de 2022, une nouvelle dynamique, beaucoup plus soudaine cette fois, a pris le relais. Alors que l'effet des naissances disparaissait, le réseau a accueilli davantage d’enfants issus de l’immigration, surtout temporaire (enfants de travailleurs, étudiants et demandeurs d’asile). Entre 2018 et 2021, seuls 5 000 élèves issus de l'immigration s'ajoutaient (en moyenne) chaque année au Québec, entre 2022 et 2024 c'était près de 19 000. Surtout, l’ampleur de cette hausse, comme celle de l’immigration plus généralement, n’avait pas été anticipée par le gouvernement.

En raison de l’augmentation du nombre d’élèves, une hausse des dépenses s’imposait, si ce n’est que pour maintenir le niveau de services existant. Toutefois, la présente analyse révèle un constat plutôt étonnant : les dépenses annuelles par élève ont connu une progression remarquable, passant de 13 885 $ en 2018-2019 à 19 888 $ en 2024, ce qui représente une croissance de 43 % en six ans. Cela représente une croissance annuelle moyenne de 6,2 %, soit bien au-delà de l’inflation au cours de la même période (graphique 4). Cette hausse n'a cependant pas été progressive .

Entre 2018 et 2023, les dépenses par élève ont augmenté de 4,5 % en moyenne par année. Une hausse qui reflétait en partie la réalisation d'engagements politiques (voir annexe), tant pour améliorer la qualité de l'enseignement que pour rendre la profession enseignante plus attrayante face aux défis de recrutement et de rétention.

Par la suite, un bond important des dépenses par élève s'est produit en 2024 avec une croissance de 14,8 % en un an. Cette progression résulte notamment des augmentations salariales, ainsi que de la hausse du nombre d’aides à la classedécoulant de la renégociation des conventions collectives.

Des comparaisons interprovinciales basées sur les données de Statistique Canada (qui diffèrent des statistiques du gouvernement québécois) révèlent qu'avant 2018, le Québec dépensait légèrement moins par élève que la moyenne canadienne (graphique 5). Toutefois, cet écart demeure trop modeste pour conclure à un réel sous-financement de l'éducation.

Cette situation a cependant été complètement renversée par la croissance rapide des dépenses au cours des dernières années. Si bien qu’en 2022 (données les plus récentes disponibles), les dépenses par élève au Québec étaient 23 % supérieures à la moyenne canadienne.

En somme, le Québec a clairement adopté une approche distincte en matière de financement de l'éducation. Si l'augmentation du nombre d'élèves justifiait une hausse des ressources, les données démontrent que le gouvernement du Québec a choisi d'accroître ses dépenses par élève bien au-delà de ce qu'exigeait cette croissance démographique. Cette tendance, observable avant les récentes hausses salariales de 2024, – et nettement plus prononcée que dans le reste du Canada –, reflète les choix politiques d'investir dans le réseau scolaire québécois. Reste maintenant à mieux comprendre comment se sont concrètement traduites ces hausses de dépenses.

En éducation, la rémunération constitue la principale composante des dépenses. L'augmentation significative de cette enveloppe budgétaire au Québec reflète la revalorisation substantielle des salaires avec la convention collective signée en 2024, mais aussi un volume d'embauches soutenu. Le nombre de travailleurs dans les écoles primaires et secondaires a augmenté de 30 % entre 2018 et 2024.

Pour identifier les professions les plus touchées par cette hausse des embauches, l’IDQ a analysé les microdonnées de l’Enquête sur la population active, en classant l’emploi selon les codes détaillés d’industrie (SCIAN à 4 chiffres) et de profession (CNP à 5 chiffres). Ces informations ont permis de regrouper les travailleurs de l’enseignement primaire et secondaire en catégories pertinentes, telles que le personnel enseignant, le personnel de soutien, les professionnels et le personnel administratif.

Il en ressort que pour l’ensemble des corps de métiers, le nombre d’employés a augmenté plus rapidement (entre 10 % et 181 %) que le nombre d’élèves (+10 %) entre 2018 et 2024 (tableau 2).

Si on observe une progression de 22 % du personnel enseignant, c’est le personnel de soutien à l’enseignement (+49 %) qui s’est accru le plus entre 2018 et 2024. Parmi ces derniers, les aides-enseignants ont connu la plus forte progression: leur nombre a presque triplé depuis 2018. Ceci s’explique par le déploiement du programme des aides à la classe testé en 2022 et élargi suite aux conventions collectives signées en 2024.

Le nombre de professionnels, tels que les orthophonistes, les psychologues et les psychoéducateurs, a connu une hausse aussi importante (+49 %). Cette croissance pourrait notamment s’expliquer par l'augmentation du nombre d'élèves ayant des difficultés d'adaptation ou d'apprentissage. Par ailleurs, on observe une progression de 31 % du personnel administratif.

En bref, ce sont les professions liées au soutien direct à l’enseignement et aux élèves qui ont augmenté de manière importante entre 2018 et 2024, indiquant ainsi que la hausse des dépenses en éducation au Québec est principalement attribuable aux investissements destinés à la prestation de services aux élèves.

Dans les faits, le réseau québécois compte davantage d'éducateurs par élève que la moyenne canadienne. Les données pancanadiennes permettant la comparaison entre provinces, qui diffèrent des définitions mentionnées plus haut, englobent l'ensemble du personnel enseignant, de direction et de soutien pédagogique. En 2018, on comptait au Québec 114 éducateurs pour 1 000 élèves, comparativement à 82 éducateurs au Canada. Cette tendance s'est accentuée jusqu'en 2024, année où ce ratio a grimpé à 122 au Québec, alors qu'il restait stable à 82 à l’échelle canadienne.

Reste maintenant à savoir si ces embauches ont permis d’atteindre les objectifs que le gouvernement s’était fixé en 2018, notamment de renforcer l'attractivité et la rétention du personnel enseignant et d’améliorer la diplomation des jeunes.

Entre 2018 et 2024, le réseau scolaire québécois a vu son personnel enseignant augmenter de 27 000 personnes. Ce chiffre représente l’augmentation nette des effectifs, c'est-à-dire qu'il tient déjà compte de tous les départs à la retraite et autres départs qui ont eu lieu pendant cette période.

Mais cette expansion considérable des effectifs signifie-t-elle pour autant que ces recrutements ont suffi à la demande ou encore que l’embauche en éducation est moins ardue qu’auparavant? Dans les faits, il n’existe pas de données qui permettent au Québec de mesurer ces difficultés et leur évolution.

D'abord, le concept de « poste vacant » s'applique difficilement à l'enseignement, car la loi impose qu’un adulte doit toujours être présent devant un groupe d'élèves pour assurer leur sécurité. Ce faisant, les statistiques usuelles sur les postes à combler s’avèrent donc imparfaites. Bien qu’elles confirment qu'un adulte est physiquement présent, elles ne révèlent rien sur sa qualification légale ou sur la stabilité de son lien avec les élèves au cours de l’année scolaire.

De plus, l'attribution des postes d'enseignants se fait par un processus complexe où interviennent le ministère, les centres de services scolaires et commissions scolaires et les syndicats. Ainsi, bien que certains postes soient attribués dès le début de l'été, bon nombre restent à pourvoir à la rentrée. Ces données de « postes à pourvoir » annoncés par le ministère en début d'année scolaire ne permettent pas nécessairement d'avoir l'heure juste sur les difficultés de recrutement, car elles dépendent aussi de la fluidité du système d'attribution.

Bien qu’imparfaites, ces données du ministère suggèrent que les rentrées scolaires sont devenues moins chaotiques depuis 2022 (données les plus anciennes disponibles) sans qu'on puisse toutefois déterminer si cette situation est due à un recrutement plus facile ou à un processus d'affectation plus fluide. Le 24 août 2022, 3,4 % des postes d'enseignant au Québec restaient à pourvoir contre seulement 1,6 %, le 25 août 2025. Cette différence s'estompe cependant après la rentrée : entre septembre 2022 et septembre 2025, les taux de postes vacants étaient presque identiques, soit respectivement 1,3 % et 1,6 %.

Il n’en reste pas moins qu’attirer et retenir des travailleuses et travailleurs dans le secteur de l’éducation demeure un défi constant au Québec comme ailleurs dans le monde. Notamment, en raison de l'âge moyen de la prise de retraite qui est plus précoce en enseignement que dans le reste de l'économie, ce qui amplifie les besoins en recrutement. Et ce, sans parler d’un roulement du personnel qui s’accélère : au Québec, le nombre d’employés ayant démissionné d’un centre de services scolaire s’est accru de 67 % entre 2019 et 2024.

Le réseau de l’éducation parvient à répondre à la croissance des effectifs ainsi qu'aux nouvelles initiatives mises en place, mais au prix de compromis préoccupants. L'un des principaux enjeux réside dans le recrutement de personnel dont les qualifications ne correspondent pas pleinement aux exigences des postes. Les rares données disponibles indiquent que plus du quart des enseignants ayant travaillé dans le réseau en 2020 n’étaient pas légalement qualifiés.

Par ailleurs, près de la moitié des enseignants québécois occupent un emploi à statut précaire (suppléants, temps partiel, contrats courts) ce qui signifie que les élèves ne bénéficient pas toujours d'un encadrement stable par les mêmes professionnels tout au long de l'année scolaire. Dans les faits, les données disponibles au Québec ne permettent pas de bien évaluer les niveaux de qualification ou de précarité et leur évolution dans le temps.

Devant l'augmentation substantielle des budgets, du niveau de dépenses par élève et du nombre de membres du personnel enseignant et de soutien, il est légitime de s'interroger sur les retombées concrètes de ces dépenses sur la réussite des élèves. La réponse n'est toutefois pas simple. Évaluer la performance d'un système d'éducation constitue un exercice d'une grande complexité qui doit prendre en compte une foule de facteurs.

De plus, il s’avère particulièrement difficile d'isoler des liens de causalité dans un contexte où plusieurs éléments interagissent, d’autant plus que cette période englobe la pandémie. Il faut également considérer que les changements de politiques éducatives requièrent un certain temps avant de se traduire par une amélioration mesurable de la performance scolaire.

Force est de constater, toutefois, que le réseau d’éducation du Québec ne parvient pas à relever certains défis persistants. C’est notamment le cas de la cible de diplomation et de qualification de 85,4 % après sept ans que le ministère de l’Éducation du Québec s’était fixée pour 2024. Or, le taux de diplomation stagne depuis plusieurs années et les dernières données disponibles révèlent que cet objectif n'a pas été atteint, s'établissant plutôt à 82,2%.

De plus, ce résultat appelle à certaines nuances sur le plan méthodologique. Tout d'abord, cette mesure suit les élèves sur sept ans, ce qui donne deux ans de plus que la durée normale du secondaire pour obtenir un diplôme. De plus, ce taux intègre non seulement le diplôme d'études secondaires (DES) et le diplôme d’études professionnelles (DEP), mais aussi d'autres certifications préparatoires au travail qui requièrent une scolarité moindre. Enfin, cette moyenne cache des écarts importants entre les réseaux : la réussite élevée au privé fait monter le score global alors que les écoles publiques affichent des résultats nettement plus bas.

Ainsi, en examinant de plus près la proportion d'élèves du secteur public ayant obtenu un DES en cinq ans, on constate que leur taux de diplomation est bien inférieur.

Une légère amélioration a pu être observée entre la cohorte diplômée en 2018 qui avait obtenu un score de 64 % (graphique 6), et celle diplômée en 2024 (65 %). Plus encourageant encore, le taux de diplomation des garçons a progressé de 56 % à 59 %, bien qu’il demeure nettement inférieur à celui des filles, lequel a stagné à 72 %.

Malgré les progrès réalisés en matière de rattrapage scolaire, les résultats du Québec demeuraient nettement inférieurs à la moyenne canadienne jusqu'en 2022 (dernières données comparables disponibles).

Le Québec continue de bien performer en littératie et numératie à l’échelle internationale. Le Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) qui mesure les performances des élèves de troisième secondaire place le Québec au cinquième rang mondial en 2022, derrière Singapour, le Japon, le Taipei chinois et l'Estonie. Il se distinguait particulièrement en mathématiques, en figurant au quatrième rang mondial. À l'échelle canadienne, trois provinces se démarquent par l’excellence de leurs résultats : l'Alberta, l'Ontario et le Québec.

Entre 2018 et 2022, l’ensemble des provinces canadiennes tout comme la plupart des pays participants ont connu une baisse des scores en mathématiques, en lecture et en sciences, largement attribuée aux impacts de la pandémie sur les apprentissages, notamment les fermetures d'écoles et les perturbations pédagogiques.

Selon le Progress in International Reading Literacy Study (PIRLS) qui évalue les compétences en lecture des élèves de quatrième année au niveau primaire, le Québec a même connu une amélioration entre 2016 et 2021 (dernière donnée disponible). Il se classe également parmi les meilleurs (8e rang), surpassant ainsi largement d’autres pays francophones, comme la France (32e rang) et la Belgique (42e rang).

Ces bonnes performances dont fait preuve le Québec contrastent avec la perception souvent négative qui circule sur son réseau d’éducation. Ces données suggèrent que son réseau scolaire – ses écoles, ses enseignants, ses programmes – atteint plusieurs des objectifs fondamentaux qu'un système éducatif peut viser.

Un virage important a été annoncé lors du dépôt du budget de 2025 : le plan de retour à l'équilibre budgétaire marquera un tournant dans l'évolution des dépenses en éducation au Québec. Alors que ces dernières ont progressé très rapidement au cours des dernières années, elles devraient désormais croître de seulement 1,6 % par année en moyenne jusqu'en 2027.

En parallèle, les projections démographiques de l'Institut de la statistique du Québec prévoient une stagnation de la population âgée de 5 à 17 ans (-0,3 % par année en moyenne) jusqu’en 2027, ce qui devrait amoindrir certains besoins. Il n’en demeure pas moins que la croissance des dépenses par élève ne suivra pas l’inflation.

Ce frein aux dépenses s'annonce cependant complexe, étant donné que l’essentiel de l’enveloppe budgétaire est consacré à la rémunération et que les plus récentes conventions collectives prévoient une hausse des salaires d’au moins 2,5 % par année jusqu’en 2027. Par ailleurs, le niveau de personnel est difficilement compressible. Il y aura peu de marge de manœuvre pour dégager des économies. Les réductions toucheront probablement les contractuels et les dépenses non salariales (activités pour les élèves, maintenance).

L’expérience de 2025 a montré que des contraintes financières relativement modestes peuvent avoir des conséquences importantes sur le réseau de l’éducation. Les contraintes imposées par le redressement budgétaire risquent ainsi d’affecter la capacité du Québec d'atteindre les objectifs ambitieux qu’il s’était fixés pour l’amélioration de l’éducation.