À quoi pourrait ressembler un plan de retour à l’équilibre budgétaire ?

Le budget du Québec est l'exercice financier le plus important du cycle gouvernemental. En plus d'être l'assise de la gestion des finances publiques, il présente la vision économique du gouvernement ainsi que les mesures qu'il entend prendre pour la réaliser. Cette année, cet exercice sera particulièrement délicat parce que le gouvernement du Québec devra relever deux défis majeurs.

D'abord, la Loi sur l'équilibre budgétaire a fixé une échéance claire : le gouvernement doit présenter en mars 2025 sa stratégie pour atteindre l'équilibre budgétaire d'ici 2029-2030. Le défi initial était colossal avant même la guerre commerciale avec les États-Unis : combler un déficit de 11 G$, dont 3,2 G$ sont structurels – c'est-à-dire qu'ils persisteraient même dans une économie florissante. Le gouvernement s'est imposé des contraintes sévères : maintenir la qualité des services de santé et d'éducation sans augmenter le fardeau fiscal des Québécois. Il s'agissait déjà d'une équation difficile à résoudre.

Ensuite, les tensions commerciales qui secouent le Canada et le Québec bouleversent un scénario économique qui s'annonçait pourtant favorable. Aujourd'hui, cette turbulence oblige le Québec à mettre en œuvre des mesures d'urgence coûteuses, tout en s'adaptant à une baisse de ses revenus.

La Loi prévoit cependant une porte de sortie : face à une « détérioration importante des conditions économiques », Québec peut revoir ses ambitions. Avec la menace des tarifs américains et le risque croissant de récession, cette clause de flexibilité pourrait rapidement devenir centrale dans le débat.

Certaines mesures sont déjà en place, comme la révision de certains crédits d'impôt et le ralentissement des dépenses publiques, tandis que le prochain budget en révélera d'autres. Mais à quoi ressemblerait concrètement ce chemin vers l'équilibre budgétaire ? Pour répondre à cette question, nous avons élaboré différents scénarios avec le Conference Board du Canada.

Ces scénarios, qui se concentrent sur les tendances de long terme, ne tiennent pas compte des impacts de la guerre commerciale avec les États-Unis, dont la nature imprévisible rend l'exercice de modélisation particulièrement complexe. L’approche que nous proposons demeure pertinente, car l'enjeu du retour à l'équilibre budgétaire s'inscrit dans le long terme.

Nous avons analysé deux trajectoires possibles pour les finances publiques québécoises. La première prolonge la situation actuelle et analyse ce qui se passera si nous maintenons le cadre financier présenté par le ministère des Finances en novembre 2024. La seconde illustre l'ampleur des efforts nécessaires pour revenir à l'équilibre dans les délais. Notre objectif consiste à clarifier les implications concrètes de ces deux voies différentes : l'une où le Québec s'engage résolument vers l'équilibre budgétaire, et l'autre, où il vit avec ses déficits.

Le scénario de référence montre l’évolution naturelle des finances publiques du Québec, sans intervention additionnelle du gouvernement. C’est-à-dire qu’il reflète les hypothèses du cadre financier présenté par le ministère des Finances en novembre 2024. Ces dernières portent jusqu’en 2028-2029 pour les données agrégées et 2026-2027 pour les données plus détaillées en santé et éducation notamment. Pour les années subséquentes, les hypothèses reflètent les tendances structurelles de la démographie et de l’économie québecoise jusqu’en 2044-2045 selon le Conference Board du Canada.

Le point de départ : un déficit important

• Les finances publiques du Québec font face à un déséquilibre majeur : en 2024-2025 le déficit au sens de la Loi sur l’équilibre budgétaire s’élevait à 11 G$. Le Point sur la situation économique et financière de novembre 2024 proposait déjà un important coup de frein, visant à ralentir la croissance des dépenses.

• Dans notre scénario de référence, cela se traduirait par une croissance annuelle moyenne des dépenses de portefeuilles de 2,7 % entre 2025-2026 et 2029-2030. Un objectif qui, avec une inflation prévue à 2 %, équivaut presque à un gel en termes réels. En comparaison les dépenses de portefeuilles augmentaient de plus de 5 % annuellement au cours des deux dernières décennies.

• Malgré l'ampleur de cet effort, il ne suffirait pas à rétablir l'équilibre budgétaire. Plus préoccupant encore, notre modélisation indique qu'après 2030, le vieillissement de la population exercera une pression à la hausse sur les dépenses en santé, qui augmenteraient naturellement de 3,9 % par année entre 2030-2031 et 2044-2045.

• Au cours des vingt prochaines années, la population des 25-54 ans, principale contributrice aux revenus de l'État, n'augmentera que de 128 000 personnes, alors que celle des 70 ans et plus, plus consommatrice de soins de santé, croîtra de 553 000 personnes.

• Résultat : malgré une hausse légèrement plus rapide des revenus (3,2 %) par rapport aux dépenses totales (3,1 %) après 2030, ce faible écart ne permettrait pas de corriger le déséquilibre structurel initial. À moins d’entreprendre d’autres mesures pour diminuer les dépenses ou hausser les revenus de manière pérenne.

Sans interventions additionnelles, le déficit au sens de la Loi sur l’équilibre budgétaire va se creuser…

• Même en tenant compte du ralentissement des dépenses annoncé dans la mise à jour économique, notre scénario de référence montre que le retour à leur trajectoire structurelle ne permettrait pas d'éliminer le déficit dans les délais prescrits.

• Le déficit au sens de la Loi, qui inclut ces versements, ne se résorbera pas dans l’horizon de modélisation.

• Notons que même le déficit comptable, soit avant versements au Fonds des générations, persisterait jusqu'en 2037-2038 (graphique 1).

… et les cibles de dette ne seraient pas respectées

• Même sans changement majeur pour rétablir l’équilibre budgétaire, notre scénario de référence montre que le poids de la dette continue de diminuer, quoique plus lentement qu’avant.

• Le rythme de réduction actuel n’est cependant pas suffisant pour atteindre les objectifs imposés par la loi. Selon les cibles légales, le poids de la dette devrait se situer entre 30,5 % et 35,5 % en 2032-2033, alors que nos projections l’établissent à 38,7 %. La situation est semblable pour 2037-2038, alors que nous prévoyons un ratio de 37,2 %, bien au-dessus de la fourchette visée de 27,5 % à 32,5 %.

Le service de la dette diminuerait, mais moins rapidement qu’avant

• Le service de la dette en pourcentage des revenus est un indicateur de la marge de manœuvre financière du gouvernement. La situation est aujourd’hui meilleure qu’il y a à peine 10 ans. En 2014-2015, le service de la dette représentait 10,7 % des revenus totaux, contre 6,5 % en 2024-2025, une différence importante.

• Même avec un déficit persistant, notre scénario de référence prévoit une poursuite de cette tendance favorable de baisse à long terme. En effet, de 6,5 % en 2024-2025, le service de la dette en pourcentage des revenus totaux pourrait avoisiner 5,1 % dans 20 ans (graphique 2).

• Cette situation s’explique notamment par le fait que la dette a été renouvelée en grande partie lorsque les taux d’intérêt étaient avantageux et qu’au cours des prochaines années, le taux d’intérêt implicite payé sur la dette devrait demeurer stable et peut-être même baisser légèrement.

• Ensuite, le déficit comptable affiche une baisse durant la période couverte par notre simulation à long terme, ce qui se traduit par une croissance moins marquée de la dette.

• Cependant, le niveau d’endettement du Québec qui reste parmi les plus élevés au Canada l’expose aux augmentations de taux qui pourraient survenir. Dans un contexte d’incertitude géopolitique, il est important de continuer de surveiller ce risque pour assurer un service de la dette à long terme minimal, et avoir la capacité d’emprunter davantage afin de stimuler l’économie.

Retour à l’équilibre en 2029-2030 : concilier contraintes budgétaires et engagements gouvernementaux

• Nous avons simulé un scénario de retour vers l’équilibre budgétaire d’ici 2029-2030 comme requis par la Loi sur l’équilibre budgétaire, tout en respectant les engagements gouvernementaux. Le gouvernement s’est déjà positionné clairement sur le fait qu’il souhaite assurer un financement stable des missions essentielles de l’État sans augmenter le fardeau fiscal des Québécois.

• Ce scénario de retour à l’équilibre maintient les cibles de croissance du scénario de référence, soit 2,4 % pour la santé et 1,8 % pour l’éducation jusqu’en 2026-2027 (tel que prévu par le gouvernement). Par la suite, lacroissance des dépenses dans ces deux portefeuilles est alignée sur les tendances démographiques du Conference Board du Canada.

• Pour réduire les dépenses dans ce contexte, les autres dépenses du gouvernement ne pourraient augmenter que de 0,5 % par an de 2025-2026 à 2029-2030. Dans le scénario de référence, elles augmentaient plutôt de 2,1 % par année.

• Les réductions de croissance des dépenses modélisées permettraient d'économiser 3,9 G$ de dépenses en 2029-2030, un montant qui, bien que substantiel, serait insuffisant pour retrouver l’équilibre budgétaire.

• De plus, de telles compressions des dépenses apparaissent non seulement très difficilement réalisables dans les faits, mais risqueraient également d'affecter sérieusement la capacité de l'État à remplir ses missions, ce qui n'est pas souhaitable. D’où l’importance de devoir également augmenter les revenus.

Restreindre les dépenses ne suffira pas : il faudra également augmenter les revenus

• Les projections économiques du Conference Board du Canada sur lesquelles reposent ces simulations ne permettent pas de miser sur une forte croissance économique pour rehausser les revenus de l'État. L'augmentation nécessaire des revenus devra donc reposer sur d'autres leviers.

• Notre scénario maintient les taux d'imposition actuels, tant pour les particuliers que pour les sociétés. Cette orientation reflète à la fois la récente réduction d'impôt accordée par le gouvernement actuel aux particuliers et la nécessité de préserver la compétitivité fiscale des entreprises face aux menaces tarifaires américaines.

• Il maintient également le niveau des transferts fédéraux, encadrés par des ententes existantes et offrant peu de possibilités d'augmentation à court terme.

• Enfin, il ne prévoit pas de hausse supplémentaire des revenus des sociétés d'État (Hydro-Québec, Loto-Québec, SAQ) au-delà des prévisions du gouvernement dans le Point sur la situation économique et financière de novembre 2024.

• Pour compenser le manque à gagner, notre scénario explore principalement les hausses de revenus provenant de la taxe de vente du Québec (TVQ) et des autres prélèvements fiscaux (cotisations santé, impôt foncier scolaire, taxes sur le tabac et l'essence), une des options les plus réalistes dans le contexte actuel.

• En ce qui concerne les revenus des taxes à la consommation, le modèle projette une croissance annuelle moyenne de 4,7 % entre 2025-2026 et 2029-2030, contre 3,4 % dans le scénario de référence. Cette augmentation générerait des revenus supplémentaires de 1,6 G$ en 2029-2030, soit l'équivalent d'une hausse de la TVQ d’environ 0,5 point de pourcentage.

• En parallèle, les autres revenus fiscaux progresseraient de 3,6 % par an selon le modèle, contre 3,3 % dans le scénario de référence entre 2025-2026 et 2029-2030.

• Dans ce scénario théorique, ces ajustements combinés généreraient 2,5 G$ de revenus supplémentaires en 2029-2030.

Un retour à l’équilibre, mais à quel prix?

• Le modèle suggère que l’équilibre budgétaire pourrait être atteint avant la date prévue, c’est-à-dire en 2028-2029, et qu’il produirait même un excédent de 0,6 G$ en 2029-2030, au sens de la Loi, plutôt qu’un déficit (graphique 3). Cette marge s’explique par la difficulté de calibrer précisément les variables pour atteindre l’équilibre exact à une date donnée.

• À plus long terme, notre modèle projette que le solde budgétaire au sens de la Loi continuerait de s’améliorer après 2029-2030, contrairement au scénario de référence (graphique 4). Cette évolution théorique découle d’une croissance des revenus légèrement supérieure à celle des dépenses. En partant d’une situation excédentaire en 2029-2030, cet écart de croissance générerait mécaniquement des surplus budgétaires qui s’amplifieraient d’année en année.

• Il est important de noter que cette projection mathématique ne reflète pas nécessairement la réalité à long terme, puisque des chocs économiques et des défis imprévus pourraient naturellement venir perturber une telle trajectoire de surplus continuellement croissants

• Il faut aussi dire que le scénario d'équilibre proposé dans ce rapport n'est pas sans risques. La limitation à 0,5% de la croissance des dépenses hors santé et éducation représente un défi considérable qui pourrait affecter la qualité des services publics et exiger des arbitrages difficiles dans les autres portefeuilles de l’État québécois. De même, l'augmentation accélérée des revenus de taxes à la consommation pourrait alourdir le fardeau des ménages à revenus modestes si elle n'est pas compensée par des mesures ciblées. Ces contraintes pourraient également limiter la capacité du gouvernement à répondre à des crises imprévues.

Les cibles de réduction de la dette atteintes

• Dans le scénario d’équilibre, la réduction du recours à l’endettement permettrait à la dette nette de respecter les cibles légales. Le ratio dette/PIB atteindrait 40,6 % en 2025-2026, puis poursuivrait sa descente graduelle, pour atteindre 28,6 % en 2037-2038 (graphique 5).

• Cette trajectoire créerait à son tour un effet positif sur le solde budgétaire : avec une dette moins élevée, le service de la dette serait significativement réduit, représentant environ la moitié du montant projeté dans le scénario de référence. Cette réduction s’explique mécaniquement par un poids de la dette plus faible, les taux d’intérêt restant constants dans les deux scénarios.