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Analyse du budget du Québec : le 27 mars 2018

Le gouvernement québécois ouvre les vannes grâce à une bonne performance économique et à la réserve de stabilisation

par Marie-Christine Bernard, Jean-Guy Côté, Mia Homsy et Sonny Scarfone

Survol

Après trois années de croissance modeste des dépenses de programmes, celle-ci atteindra près de 6 % en 2018-2019 pour retourner graduellement à un niveau plus soutenable de 3,7 % en 2019-2020 et de 3,3 % en 2020-2021, révèlent les documents budgétaires du gouvernement québécois. Pour 2018-2019, la croissance des dépenses destinée au financement de la santé et de services sociaux sera de 4,6 % et de 5 % pour l’éducation et l’enseignement supérieur.

L’économie québécoise a eu le vent dans les voiles, mais cet élan s’essouffle et le gouvernement prévoit des revenus qui augmenteront plus modestement. L’équilibre budgétaire se maintiendra, notamment, grâce à l’utilisation de la réserve de stabilisation, après le versement des revenus consacrés au Fonds des générations. Pour l’année financière qui vient de s’achever, le gouvernement du Québec a dégagé un excédent de 850 M$ qui fait suite aux excédents de de 2,2 G$ en 2015-2016 et 2,4 G$ en 2016-2017.

L’usage de la réserve de stabilisation vient brouiller les cartes en permettant au gouvernement d’appuyer temporairement un niveau de dépenses plus élevé que ses revenus. Or, cette réserve devrait principalement servir à stabiliser le niveau de services au-delà des cycles économiques.

Malgré la bonne performance de l’économie du Québec, le dénouement incertain des négociations entourant l’Accord de libre-échange nord-américain fait planer des risques sur les perspectives économiques. Si cet accord n’était pas renouvelé, le gouvernement devrait alors composer avec une croissance du produit intérieur brut encore plus faible que ce qui est prévu. En moyenne, elle oscillera seulement autour de 1,6 % au cours des cinq prochaines années. La prudence sera de mise, car la marge du gouvernement sera mise à dure épreuve à la lumière des incertitudes sur le plan commercial et des défis démographiques.

Perspectives économiques : se préparer à un changement de cadence et à l’incertitude économique  

L’économie québécoise s’est hissée en tête de peloton canadien l’an dernier profitant du vent d’optimisme chez les consommateurs et d’un marché de l’emploi très dynamique. La croissance de 3 % du PIB réel de la dernière année a soutenu la bonne performance financière du gouvernement du Québec, mais cette cadence est en perte de vitesse : tant le ministère des Finances du Québec que le Conference Board du Canada prévoient que la croissance économique s’établira à 2,1 % cette année et à 1,7 % l’an prochain.

La situation de quasi-plein-emploi et le manque de main-d’œuvre spécialisée dans certains secteurs de pointe en plein essor pourraient nuire à la performance économique du Québec à plus long terme. Étant donné que plusieurs provinces se retrouvent en situation de plein emploi, la vive concurrence pour attirer la main-d’œuvre persistera.

Si les négociations entourant le renouvellement de l’ALÉNA devaient échouer et que le Canada était de nouveau soumis aux tarifs de la nation la plus favorisée (NPF) applicables en vertu des accords de l’Organisation mondiale du commerce, cela entraînerait une baisse de compétitivité qui priverait l’économie du Québec de 1,4 G$. Ce qui équivaut à une baisse de la croissance économique de près d’un demi-point de pourcentage dès la première année du changement de régime1. Cela ajouterait ainsi à l’incertitude quant à la croissance prévue.

Le budget du Québec 2018 propose peu de nouvelles mesures aptes à stimuler l’économie puisque bon nombre de mesures ont déjà été mises de l’avant au cours des dernières années. Le gouvernement propose tout de même des investissements publics en immobilisations plus élevés que ceux prévus par les plans d’infrastructure précédents. Ceux-ci ne changeront pas beaucoup les prévisions économiques à court terme du Conference Board du Canada pour le Québec puisqu’elles ont déjà été prises en compte dans le cadre des récentes prévisions économiques.

Malgré tout, les pressions démographiques auront pour effet de freiner le potentiel de croissance de la province pour le ramener autour de 1,6 % en moyenne au courant des cinq prochaines années.

Perspectives budgétaires

Revenus : les transferts fédéraux donnent un coup de main

Selon les dernières estimations du gouvernement du Québec, les revenus consolidés ont augmenté de 4,2 % en 2017-2018, propulsés par une hausse inhabituelle des transferts fédéraux, venant principalement des paiements de péréquation, des recettes liées au plan fédéral en infrastructures et des sommes en lien avec les inondations printanières. Les revenus autonomes ont augmenté plus modestement de 2,2 % au courant de la dernière année financière. Le gouvernement a annoncé la diminution du fardeau fiscal des particuliers lors des derniers énoncés économiques, se privant ainsi de 1,6 G$ de revenus, et ce, de façon récurrente. En contrepartie, il a récolté des revenus plus élevés grâce aux taxes de vente.

Le budget du Québec va de l’avant avec quelques mesures somme toute assez mineures. Notons entre autres la bonification du crédit d’impôt pour les travailleurs d’expérience, la réduction graduelle de 8 % à 4 % du taux d’imposition pour l’ensemble des PME dans le secteur des services et de la construction et l’abolition graduelle des restrictions relatives aux remboursements de la taxe sur les intrants des grandes entreprises.

De plus, d’autres mesures d’incitation ont été mises de l’avant, soit la diminution de la cotisation au Fonds des services de santé pour l’ensemble des PME québécoises. L’ensemble des mesures d’allègement pour les PME se chiffre précisément à 229 M$ et à 338 M$ pour les deux prochaines années.

La bonification additionnelle du crédit d’impôt pour les travailleurs expérimentés, une proposition de l’IdQ, cible un défi que doit relever le Québec, soit le maintien de ses travailleurs en emploi dans un contexte de rareté de la main-d’œuvre.

Plusieurs mesures sont également annoncées pour répondre aux enjeux de pénuries sectorielles de main-d’œuvre. Une question demeure cependant quant à la manière dont ces fonds seront alloués. Il est trop tôt pour juger de l’efficacité de ces mesures qui dépendront vraisemblablement de leur déploiement.

Grâce à ce budget, le gouvernement répond aux disparités concernant la perception des taxes pour les achats effectués en ligne auprès de fournisseurs n’ayant pas de présence physique ou importante au Québec. Ces derniers auront dorénavant l’obligation de percevoir et remettre la taxe de vente, et ce à compter du 1er janvier 2019, comme le recommandait l’Institut du Québec dans son rapport paru en août 2017 Rétablir l’équité fiscale.

Des dépenses en forte augmentation

Grâce à une conjoncture économique très favorable et aux surplus passés accumulés dans la réserve de stabilisation, le gouvernement a choisi d’augmenter les dépenses programmes à court terme pour revenir à un rythme de croissance plus soutenable à moyen terme. En 2018-2019, la croissance des dépenses de programmes atteindra 5,9 % puis elle sera ramenée à 3,7 % et à 3,3 % au cours des années subséquentes.

Cette croissance des dépenses est principalement consacrée au maintien du rythme de croissance des programmes de santé et d’éducation. Le Conference Board du Canada et l’Institut du Québec soutiennent que le système de santé québécois doit avoir un taux de croissance annuel de 4,2 % pour être en mesure de maintenir les services actuels, compte tenu des pressions exercées par le vieillissement de la population. Le gouvernement pourra atteindre cette cible grâce à un taux de croissance de 4,6 % pour les dépenses en santé et services sociaux pour 2018-19 et de 4 % pour les deux années subséquentes. Le taux de croissance des dépenses en éducation et en enseignement supérieur, qui s’élèvera à 5 % en 2018-2019 et à plus de 3,5 % au cours des prochaines années, est supérieur à la croissance prévue de l’effectif étudiant et de l’inflation.

Gestion de la dette

Le gouvernement du Québec a dégagé un surplus budgétaire au sens de la Loi sur l’équilibre budgétaire de 850 M$ en 2017-2018. Il devrait atteindre l’équilibre budgétaire à la suite du versement de 2,4 G$ et de 2,7 G$ au Fonds des générations au cours des deux prochaines années. Le Québec étant particulièrement endetté, un quatrième budget équilibré ou excédentaire est, il va sans dire, une bonne nouvelle. L’effort des dernières années aura permis de réduire l’écart de la dette brute en % du PIB entre le Québec et les autres provinces d’environ du quart en quatre ans. Au 31 mars 2018, le poids de la a dette représentant les déficits cumulés en proportion du PIB passera sous la barre des 30 % et celui de la dette brute sera de 49,6 %.

Cependant, si un nouveau « choc » économique devait survenir en cas de récession, cela pourrait avoir des conséquences négatives, vu qu’une réserve de stabilisation de 2,4 G$, pourrait être insuffisante pour empêcher un retour aux budgets à l’encre rouge.  De plus, la politique monétaire canadienne qui évolue avec un taux directeur actuel de 1,25 %, a un potentiel de stimulationéconomique moindre qu’au début de la dernière crise économique. À l’aube de la dernière récession, le taux directeur de la Banque centrale était supérieur à 4 %.

Avec le Fonds des générations, le Québec s’est toutefois doté d’un important outil pour contrer ses futurs défis conjoncturels et structurels. Cette année seulement, le Québec a effectué un versement de 2,3 G$ au FDG dont 418 M$ proviennent des revenus de placement. Au cours des cinq prochaines années, il est prévu que les versements continuent de croître, passant de 2,5 G$ en 2018-2019 à 3,5 G$ en 2022-2023. Parallèlement, le gouvernement a choisi d’y puiser 2 G$ par année pour rembourser des emprunts venant à échéance (un total de 10 G$).

Selon les estimations du gouvernement, ces versements sur la dette permettront d’épargner 1,1 G$ en frais d’intérêt sur cinq ans. Entre rembourser la dette dans les prochaines années et le rendement historique du FDG, le manque à gagner de ce dernier est évalué à 900 M$ en 2022-2023, mais ces devancements sont une façon de diminuer le risque financier face à une potentielle correction boursière. Toutefois, il n’est pas clair que le prochain marché baissier serait de la même ampleur que celui de 2008.

Conclusion

Au Québec, les dernières années ont été particulièrement bonnes d’un point de vue conjoncturel. La province est maintenant dans une situation où elle peut à la fois se permettre de diminuer le fardeau fiscal, d’augmenter les dépenses et même de réduire son niveau d’endettement. Cela se fait toutefois à un moment où les défis structurels démographiques limiteront la croissance future. Il faudra donc assurer la pérennité du Fonds des générations et le maintien d’une réserve de stabilisation suffisante car  le Québec, comme le Canada dans son ensemble, a moins de leviers solides pour affronter les prochaines crises économiques qui arrivent rarement lorsqu’on s’y attend.

1    Stewart, Matthew. The Impact of a NAFTA Dissolution on Canada’s Economy. Ottawa: The Conference Board of Canada, 2018

En association avec

Le Conference Board du Canada



Marie-Christine Bernard Marie-Christine Bernard
Directrice
Le Conference Board du Canada
Jean-Guy Cote Jean-Guy Côté
Directeur associé
L’Institut du Québec
homsy_mia Mia Homsy
Directrice
L’Institut du Québec
Sonny Scarfone Sonny Scarfone
Economiste
L’Institut du Québec